嘉合说法丨违法建筑行政处罚案件中违法建筑责任人的认定

在行政处罚案件中，由于《行政处罚法》第四条规定，公民、法人、其他组织都有可能成为行政相对人。而在违法建筑行政处罚领域，违法建筑责任人通常复杂多样，有的违法建筑产权人就是违法建筑建设人，有的违法建筑实际建设人是承租人，还有的违法建筑虽已经无法确认实际建设人，但存在实际受益人。这也导致了在违法建筑行政处罚的执法过程中，执法人员存在责任主体认定的困难，亦造成了各地法院在司法实践中存在着不同的认定态度。接下来将结合司法案例，针对违法建筑行政处罚案件中对于违法建筑责任人的认定进行一个简要梳理，以期为大家答疑解惑。

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在（2022）京03行终468号二审行政判决书中，上诉人认为，一、上诉人对该房屋阁楼建设已取得规划许可。涉案房屋位于北京市顺义区某花园×号楼×单元×号，上诉人为房屋合法产权人，《房屋所有权证》是国家依法保护房屋所有权的合法凭证，该阁楼既然包含在房屋所有权证的房地平面图内，上诉人有理由认为已经过规划许可审批。因此对原机关某街道办事处和复议机关某区政府认为其属于违法建设不予认可。二、上诉人不认可北京市规划和自然资源委员会顺义分局向某街道出具的京规自（顺）审批函字【2021】×号《关于周某建设建筑规划审批情况的函》，北京市规划和自然资源委员会顺义分局的回函与北京市建设委员会颁发的房屋所有权证内容相冲突。三、房屋买卖合同也能证明上诉人的产权合法上诉人购买该房屋时，与开发商签订的《房屋买卖合同》内容确认，上诉人具有合法的处分权，开发商的承诺同样说明了该房屋建设的合法性。四、根据《中华人民共和国民法典》物权编271条、272条规定，业主对建筑物的专有部分享有占有、使用、收益的权利，专有部分业主可自行支配该房屋阁楼部分已登记在房屋产权证中，系建筑物的专有部分，上诉人作为业主对该专有部分享有占有、使用等权利，因此可自行支配。

被上诉人某街道办事处、某区政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。

二审法院认为，本案中，根据周某所述，其于2006年在屋顶建设了涉案建筑物，但涉案建筑物建设之前未按照上述法规规定取得规划许可手续，此后亦未予以补办。某街道办事处经向规划主管部门确认，涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，某街道办事处对涉案建筑进行了现场调查、勘验，对周某之妻进行调查询问，明确了涉案建筑物的建设主体、位置、面积等基本情况，周某建设涉案建筑的违法状态一直持续到《北京市城乡规划条例》实施后，鉴于前述新旧法律规范对违法建设行为的定性相同，且涉案建筑无法采取改正措施消除影响，某街道办事处作出被诉限拆决定认定涉案建筑为违法建设并责令限期拆除，并无不当。

根据《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对其进行相应的行政处罚。由于违法建筑实际建设人是《城乡规划法》中明确规定的违法建筑责任人，因此，司法实践中，将违法建筑实际建设人确认为违法建筑责任人存在的争议较少。

在（2018）粤03行终1613号二审行政判决书中，二审法院认为，本案中，根据《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《调查询问笔录》、《现场照片》、《房地产证》等证据材料可以证实，涉案房产北面通道确实存在未取得建设工程规划许可证进行加建的违法行为，而涉案房产在被查处时的登记产权人为上诉人。根据上述规定，被上诉人将上诉人列为涉案行政处罚决定书中违法建设行为的当事人并无不妥。关于上诉人提出自己并非违法建筑实施主体，因此也不应该是违法建筑责任人的主张，上诉人作为房屋产权人有义务对自己的产权进行维护监督管理，也有能力防止违建的产生、消除违建的状态，而不能仅仅从违建行为中获益而放任违建行为的发生和违建状态的继续。与一个违法建设行为产生关联性的多个可能主体（如产权人、出租人、承租人、施工方、直接受益人等）均可能会从违法建设行为中获取到不当利益。因民事法律关系复杂、民事权益变动性大，而产权人却是相对稳定且从违建行为中持续受益，理应也要承担因违建行为带来的相应责任。从行政执法的角度来说，直接认定产权人为违法建设的当事人，避免将行政法律关系和民事法律关系交织在一起，避免不同责任主体之间的推诿，有助于从源头上打击和遏制违法建设行为。房屋产权人若因违法建筑导致产生相关损失，仍可以通过民事途径救济。综合以上考虑，被上诉人针对上诉人作出涉案限期拆除的行政处罚决定，并无不妥，上诉人的上诉主张于法无据，本院不予采纳。关于上诉人提出《行政处罚决定书》认定其是违建行为的实施主体属于认定事实错误的观点，《行政处罚决定书》中使用的是“当事人”的表述，“当事人”统指违法建筑责任人，其既可以是违建实施者，也可以是违建受益者，不能简单的将“当事人”等同于违建实施者。上诉人的该观点本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

在这一个案件中，当违法建筑被相关部门查处时，案涉违法建筑的产权人是可以确定的，而作为产权人是有义务对自己的产权进行维护监督管理，也有能力防止违建的产生、消除违建的状态。从行政执法的角度来说，直接认定产权人为违法建设的当事人，避免将行政法律关系和民事法律关系交织在一起，避免不同责任主体之间的推诿，有助于从源头上打击和遏制违法建设行为。违法建筑产权人若因违法建筑导致产生相关损失，仍可以通过民事途径救济。法院之所以这么认定，不仅考虑到了行政处罚法的规定，同时考虑到了执法机关在执法过程中的行政效率，基于此，在司法实践中，不能将违法建筑中的行政当事人单一地认定为违法建筑实际建设人，还可以认为是违法建筑的受益者。

在（2020）苏11行终148号二审行政判决书中，上诉人认为：一、上诉人并非违法建造者，不是违法责任人。行政违法行为的责任只能由违法行为人本人承担，被上诉人将违法责任转嫁给上诉人的做法没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚对象均是违法建筑的建设者，被上诉人直接将上诉人列为处罚对象系对法律理解错误。二、本案行政处罚决定书作出前，经某市规划局认定，阳光大棚建筑曾办理过临时建设工程规划许可证，该建筑不存在严重影响城乡规划实施行为，可通过整改后办理相关规划许可。上诉人接手阳光大棚后投入大量资金进行装修，现出租给案外人经营，房屋租赁未到期，若拆除会给上诉人和案外人造成巨大的损失，容易引发社会矛盾和经济纠纷。

被上诉人认为：一、经对某分公司、举报人、涉案违法建筑的实际建造人张某某的调查询问，结合购买协议等相关材料的证明，上诉人张某虽然不是涉案违法建筑的实际建设者，其通过买断方式成为涉案建筑的实际占有人与利益获得人，因此，被上诉人将张某列为本案行政处罚相对人并无不当。二、案涉的石化宾馆院内的阳光大棚、水一方茶吧和后厨等建筑因临时建设工程规划许可证过期、未取得建设工程规划许可证，规划部门认定涉案建筑属不可消除影响的违法建设，被上诉人所作出的行政处罚决定并无不当。

二审法院认为，上述法律规定规划主管部门有权责令建设单位或者个人限期拆除违法建设，并未规定违法建设被转让情形下的处理问题，但是实际生活中，确实有建设人将违法建设转让的情形，此时行政机关是应该责令建设人拆除违法建设，还是应该责令买受人拆除违法建设是本案需要解决的问题。本院认为，任何公民享有法律规定的权利，同时必须履行法律规定的义务。任何组织或者个人都不得有超越法律的特权。依据法律规定，规划主管部门有权责令违法建设的建设人限期拆除有关违法建设。对于建设人已经转让违法建设的情形，如果买受人放弃对违法建设的占有，并将违法建设退还建设人的，规划主管部门应当责令违法建设的建设人限期拆除违法建设；如果买受人基于买卖关系占有该违法建设的，因建设人不再占有违法建设，客观上已经不能拆除违法建设，故不应责令建设人限期拆除违法建设，此时由于买受人实际占有违法建设，享有该违法建设的利益，即应当承担拆除该违法建设的义务；如果买受人既实际占有违法建设，又主张其不是违法建设的建设人，不应责令其拆除违法建设，则属于只享有权利、不承担义务的主张，明显违反法律规定，不应予以支持，如果支持买受人的此种主张，规划主管部门责令建设人拆除违法建设的决定将无法得到执行，同时买受人将只享有违法建设的利益，而不负担拆除违法建设的义务，以致形成违法建设经过买卖即无法拆除的结果，彻底违背了《中华人民共和国城乡规划法》上述规定的立法目的。

显然，针对违法建筑转让后，行政机关究竟是对违法建筑实际建设人进行处罚，还是对违法建筑的买受人进行处罚法律是没有明确规定的。从法理上来说，每个公民在法律的范围内既享有法定权利，也应承担相应的法定义务。这意味着权利与义务是一体的，不能割裂，不存在一个公民只享有法定权利而不承担法定义务，也不存在一个公民只承担法定义务而不享有法定权利。那么实践中，当违法建筑的买受人实际占有了违法建筑并从中受益时，行政机关将违法建筑的买受人认定为违法建筑责任人并无不当。

在（2021）鄂01行终110号二审判决书中，上诉人认为，一审认为上诉人提交的证据不能证明合法取得涉案房屋的所有权是对事实认定的错误，应依法予以纠正。一审认为上诉人不能证明涉案房屋是合法建筑，是对查明的事实不予认定，严重违法。涉案房屋建设于1970年左右，并于2013年经国家行政机关批准改造，根据建房时代的法律规定及历史原因，应当认定为合法建筑，一审认定涉案房屋为违法建筑适用法律错误。

被上诉人、原审第三人未提交答辩意见。

二审法院认为，违法建设的查处对象虽然是“物”——违法建筑物，旨在通过对违法建筑物的拆除，恢复正常的社会管理秩序。但违法建筑拆除属于行政处罚的一种，行政处罚是行政机关对违反行政法义务的行政相对人给予的一种法律制裁，行政处罚的相对人对行政处罚决定有陈述、申辩等权利保护。如果行政机关在查处违法建设过程中，只围绕违法建筑物进行调查，而不考虑违法建设行为人、实际占有人和利益人是谁，则违法建筑物的直接利益人就无法取得陈述、申辩、听证及其他救济权，甚至连知情权也可能被剥夺，导致真正的利益关系人的合法权益可能受损，最终导致行政行为将失去应有监督。本案中，上诉人是涉案房屋的直接利益人，原审第三人并非建设人和利益关系人，在整个执法程序中，显然表现为不积极的主张权利，对被诉限拆决定持消极态度，而上诉人则因为没有被认定为被诉限期拆除决定的相对人，在其合法权益可能受损的情况下却无法进行陈述、申辩，主张相关权利。故被上诉人的上述意见不成立，本院不予支持。一审认为，上诉人提供的证据不能证实其合法取得涉案房屋所有权，因此认为被诉限期拆除决定的相对人为原审第三人，属于认定事实错误。被上诉人认为上诉人不能提供其合法取得涉案土地的证据，因此其不是行政行为相对人，也不是利害关系人，不是本案适格主体的观点，本院不予支持。

认定违法建筑责任人，在司法实践中不仅需要考虑行政处罚法的法律规定、行政机关执法的效率、成本，还需要兼顾行政相对人的权利救济。将违法建筑的直接利益人认定为违法建筑责任人，实际上就是从行政相对人的权利救济的角度进行考虑的。行政机关在认定违法建筑并作出行政处罚后，实际影响的是行政相对人的权利，而《行政处罚法》第六十二条中也规定了行政机关在对当事人作出行政处罚前要向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者听取当事人的陈述、申辩，因此，向行政机关拟作出的行政处罚进行陈述、申辩是当事人的权利。那么，行政机关在对违法建筑进行查处的过程中，就需要考虑违法建筑的行为人、实际占有人和利益人，才能从最大程度上保障当事人的知情权、陈述、申辩、听证和其他救济权利。

在（2020）沪0112行初531号一审行政判决书中，原告认为，原告依法享有诉讼主体资格，原告通过签订合同，支付对价取得涉案建筑的占有使用收益处分的权利，并支付水电费和物业管理费，与本案有直接的利益关系。被告作出的上述具体行政行为缺乏事实和法律依据，理应予以撤销。

被告认为，原告并非被告作出的行政行为的相对人及利害关系人，其起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。涉案建筑系第三人擅自搭建，被告依法向其开具涉诉文书，本案的行政相对人是第三人。原告系从案外人处某让得以使用涉案违法建筑，是涉案违法建筑的“买受人”，不能否认原告因此类交易行为而与其上下手之间形成的债权债务，且因交易获得了实际使用的权利，并在使用过程中客观受益，但这种权益不为法律所承认，该债权债务属私法关系范畴，而非行政法调整的范围，因此，原告与涉诉行政行为不具有法律上的利害关系。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本院认为，原告通过转让方式取得涉案建筑，是涉案建筑的实际占有人和使用人，被诉限拆决定责令第三人限期拆除涉案建筑，对原告的合法权益具有影响，被诉限拆决定与原告存在利害关系，因此，原告对被诉限拆决定有权提起行政诉讼。被告主张原告不具有诉讼主体资格的意见，本院不予采信。

将违法建筑实际占有人、使用人作为违法建筑责任人，法院在司法实践中考虑的角度亦是从保障行政相对人的救济权来衡量利弊的。在违法建筑存在实际占有人、使用人时，行政机关作出行政处罚必然会影响行政相对人的合法权益。

综上所述，在司法实践中，除了违法建筑实际建设人是《城乡规划法》中明确规定的违法建筑责任人以外，针对《行政诉讼法》第二十五条第一款中的“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”、《行政处罚法》第六十二条中的“当事人”该如何认定，各地法院存在不同的解释。但梳理各地法院案例后，可以发现，从权利与义务对等的角度来看，违法建筑产权人、买受人、直接受益人、实际占有人、使用人，在享有相关权利（比如所有权、使用权、居住权、受益权等）的同时，有义务将违法建筑进行妥善管理，并按照法律规定消除违法状态。而从保障救济权利的角度来说，之所以将上述主体认定为违法建筑责任人，不论在执法过程中，还是在司法程序中，都是为了更好地保障相关行政相对人及其他有利害关系的人的陈述、申辩等救济权利。