嘉合说法丨12345平台对群众的答复是否属于行政复议受案范围？

2020年4月7日，某市人民政府（以下简称市政府）作出政复字[2020]80号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：某市12345市民服务热线是某市委市政府设立的服务热线，通过持续整合全市分散的热线资源，形成面向群众的“一号响应”机制，负责统一受理诉求并协调、督促诉求办理，解答咨询。由此可见，某市12345平台受理市民群众投诉或者举报，通过“接诉即办”的形式更加畅通了人民群众与政府部门之间的交流渠道，是一种便民利民的服务机制，但向12345平台提出的申请事项并不等同于直接向行政机关提出，12345平台作出答复的行为亦不应代表行政机关。根据《中华人民共和国行政复议法》有关规定，申请人对具体行政行为不服的可以申请行政复议。本案中，申请人通过某市12345网站提出举报奖励申请，不应视为向被申请人某市应急管理局（以下简称市应急局）提出的履责申请，12345平台对申请人作出的答复亦不应代表被申请人作出的行政行为。因此，申请人此次行政复议申请不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人杨某的行政复议申请。杨某不服，向某市第三中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，判决市政府重新作出行政行为。

一审法院经查，杨某于2020年1月16日通过某市12345网站向市应急局提出申请，主张其2017年8月21日对某公司进行举报，因举报事项被部分查证属实，要求市应急局对其进行举报奖励。2020年2月5日，某市12345热线对杨某作出回复，主要内容为：关于您反映的问题，市应急局回复，该举报情况属于信访件，根据现行奖励办法，信访不在奖励范围内。杨某不服，向市政府提起行政复议，市政府于2020年4月7日作出被诉复议决定，认为其申请不属于行政复议范围，驳回杨某的复议申请。

法院生效判决认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，被诉的行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。根据复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围是提出行政复议申请应当符合的法定条件。本案中，杨某通过12345平台提出申请，要求市应急局对其举报事项给予奖励。12345平台及各地所开通的12345市民服务热线是各地市委市政府为畅通群众与政府之间交流沟通渠道，所设立的统一受理诉求并协调、督促办理的便民服务举措，不同于行政机关在履行法定职责过程中针对特定申请事项所作出的行政行为。故12345平台受理及答复事项不属于行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，市政府所作被诉复议决定未对杨某的合法权益产生实际影响，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院应予维持。

另，根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，市政府受理本案行政复议申请后，发现该申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，因此驳回杨某的行政复议申请并无不当。杨某关于市政府应不予受理的主张没有法律依据，本院不予支持。

     驳回上诉，维持一审裁定。

《中华人民共和国行政复议法（2023修订）》

第十一条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；

（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；

（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；

（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；

（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；

（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；

（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；

（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；

（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；

（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

（三）有具体的行政复议请求和理由；

（四）在法定申请期限内提出；

（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；

（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》的解释》

第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

      人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

首先，现行的行政复议法第十一条明确了行政复议的受案范围。从该条内容来看，一共规定了十五项行政复议的受理事项，第十五项是兜底性条款。就本案而言，从上诉人杨某认为市应急局是答复机关，现行法律未规定必须以何种形式提出履责申请，12345是诉求平台，诉求由行政机关处理，上诉人诉求应予受理，行政机关鼓励通过12345平台提出诉求，市应急局处理了履责申请并作出答复。行政复议法第十一条第十一项的规定“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”。但要看本案中的12345平台答复是否属于行政复议的受案范围，则需要解决一个基础性问题——12345平台的答复是否为行政机关作出的行政行为。

其次，讨论何为行政行为。所谓行政行为，姜明安认为“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”（姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第176页。）具体而言，行政行为是指是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。（（2017）最高法行申293号裁判观点）。

最后，关于12345平台的答复是否为行政机关作出的行政行为。2020年2月5日，某市12345热线对杨某作出回复，主要内容为：关于您反映的问题，市应急局回复，该举报情况属于信访件，根据现行奖励办法，信访不在奖励范围内。关于此回复是否为行政行为，则需要从12345平台的平台职责来进行分析。要讨论这个问题，则需要思考12345平台是否为行政机关。按照《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号）第一大点第（二）项要求“各地区归并后的热线统一为“12345政务服务便民热线”（以下简称12345热线），语音呼叫号码为“12345”，提供“7×24小时”全天候人工服务。……打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”。”明确了12345平台的职责为“总客服”，也是行政机关与人民群众沟通交流的便捷渠道，但12345平台履行的并不是行政机关本身的职责。同样，在该指导意见中也对12345平台与行政机关的职责进行了明确划分，第一大点第（三）项要求“明确12345热线与业务部门的职责，加强工作衔接，12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。”同时该指导意见第三大点第（二）项明确了12345平台的受理范围“受理企业和群众各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。不受理须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决的事项和已进入信访渠道的事项，以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和违反社会公序良俗的事项。”因此，可以明确的是12345平台的职责范围并不等同于相关行政机关的职责，而12345平台对人民群众作出答复并不代替了行政机关对事项作出行政行为，故12345平台对群众的答复并不属于行政机关作出的行政行为。

从12345平台的定位而言，12345平台是行政机关与人民群众沟通交流的便捷渠道，角色为“总客服”。而从其职责来说，12345平台不代替行政机关的部门职责，办理相关业务、实施监管执法和应急处置等仍然由行政机关相关部门进行，而不是由12345平台进行。因此，12345平台对群众的答复并不属于行政机关作出的行政行为，故不属于行政复议的受案范围。