嘉合说法丨购房人可以对房地产开发主管部门注销《商品房买卖合同》登记备案行为提起行政诉讼吗？

2014年9月3日，王某与某市A房产开发公司（以下简称A公司）原法定代表人徐某签订了一份《借款合同》，合同约定：（1）徐某向王某借款250万元，期限6个月，并以A公司开发的某小区9套商品房作价250万元为该借款提供抵押担保；（2）双方签订正式的《购房合同》约定购房总价款为250万元，办理网签登记；（3）如徐某按期还清本借款本息，则《购房合同》解除，如徐某不能按期还清本借款本息，则合同借款本金自动转为购房款，王某取得担保房屋的所有权。随后，王某与A公司按上述约定就抵押担保的9套房屋签订了9份《商品房买卖合同》，分别生成了9份合同签约备案号，且A市房地产主管部门在该9份《商品房买卖合同》上加盖了商品房买卖合同备案专用章。A公司向王某出具了9套商品房的房款收据，合计230万元。

2015年1月16日，徐某以假冒的身份信息，申请注销上述9份《商品房买卖合同》备案登记，A市房地产开发主管部门依申请予以注销。2018年12月，经法院判决，徐某犯非法吸收公众存款罪，判处刑罚。

2020年3月，王某向A市某区人民法院提起行政诉讼，主张依法确认A市房地产开发主管部门注销王某和A公司签订的9份《商品房买卖合同》登记备案行为违法，并判令该局赔偿其经济损失。

（参考案例：（2021）湘07行终19号）

王某的起诉不符合行政诉讼的受理条件，理由如下：

第一，根据《房地产管理法》第四十五条第二款和《城市商品房预售管理办法》第十条的规定，《商品房买卖合同》登记备案是对商品房预售人及开发企业预售商品房的行政管理行为，是对二者设定的一种义务，即签订《商品房买卖合同》必须办理登记备案手续，而网上登记备案是登记备案的一种网络信息技术应用，其实质仍然是备案。故案涉《商品房买卖合同》登记备案行为以及注销登记备案行为的行政相对人均是商品房预售人即开发企业，王某并非该行为的行政相对人。

第二，《商品房买卖合同》登记备案仅是对房地产预售人或开发企业的行政管理行为，本身并不影响《商品房买卖合同》的效力，也不会产生物权法意义上公示公信的效力。房屋登记在何人名下、归谁占有，并不是作出《商品房买卖合同》登记备案行为或注销登记备案所需考虑和保护的法律上的权益，故行政机关作出登记备案或注销登记备案均不会对《商品房买卖合同》的承购人产生实质影响。

综上，本案王某不是被诉注销《商品房买卖合同》登记备案行为的相对人，与该行为没有行政法意义上的利害关系，不具备《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的有权提起本案诉讼的原告主体资格。

裁定驳回王某对A市房地产开发主管部门的起诉。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第四十五条 商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。

《城市房地产开发经营管理条例》

第二十六条第二款   房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。

《城市商品房预售管理办法》

第十条第一款 商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。

《民法典》

第二百零九条第一款 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。

《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》

第六条 当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。

当事人约定以办理登记备案手续为商品房预售合同生效条件的，从其约定，但当事人一方已经履行主要义务，对方接受的除外。

首先，根据现行《行政诉讼法》及其司法解释、行政案件审判实践形成的主流观点，被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围、起诉人是否具备原告主体资格等问题的认定，主要看是否存在受法律规范保护的、特定的、应归属于起诉人个人的权益，而被诉行政行为是否可能对该权益造成损害，且该权益是否具有通过行政诉讼进行救济的可能性和必要性。只有起诉人诉请保护的权益，恰好属于行政机关作出行政行为时所依据的行政法律规范所保护范围时，起诉人才具有行政诉讼原告主体资格。起诉人不能仅以与其他公众普遍相关的法律权益受到侵犯为由，主张与被诉行政行为存在利害关系。法院也不能不论其在行政行为中所处地位如何、所主张权益性质如何、行政诉讼是否系其唯一救济途径等，就认可其存在利害关系，作为行政案件进行受理并裁判。否则将会使行政诉讼变成全民诉讼，形成滥诉，浪费行政资源和司法资源。

其次，从行政法的角度而言，根据《城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市房地产开发经营管理条例》第二十六条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定可知，商品房买卖合同登记备案系房地产开发主管部门对预售商品房的一种行政管理方式，是国家对房地产市场进行宏观调控、建立房地产市场监测体系的重要手段。国家通过在制度层面建立房地产开发商开发、预售商品房必须按规定将其与购房人签订的预售合同办理登记备案手续，且备案后无法办理二次登记备案的机制，以便房地产开发主管部门依法审查房地产开发商的商品房预售资格、规范商品房预售合同的签订，并防止开发商一房多卖，在一定程度上起到规范房产交易秩序、保证商品房交易双方的合法权益和稳定性目的。而从民法的角度而言，《民法典》第二百零九条规定，不动产物权变动以登记生效为原则，除非法律另有规定；《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第六条规定，除非当事人另有约定，否则《商品房买卖合同》是否登记备案并不影响合同的效力。由此可见，《商品房买卖合同》登记备案并不属于物权法规定的物权变动行为，不会改变合同当事人依法仅享有请求交付房屋债权的客观事实，且是否进行登记备案本身并不影响《商品房买卖合同》本身的效力，更不能使备案的合同产生排他的效力。故，从《商品房买卖合同》登记备案的本质来看，虽有“登记”二字，但该行为更应界定为是不具备物权登记意义的单纯“备案”行为，仅具有对签订合同的报备作用，以便考察开发商与购房人是否就特定商品房屋签订了买卖合同，该“报备”行为本身并不影响合同当事人之间的权利义务，更多的是为开发商设定行政强制义务，如开发商未履行《商品房买卖合同》登记备案的义务，将承担不配合履行行政管理义务的不利后果。

最后，在商品房买卖、物权过户登记等系列行为中，《商品房买卖合同》登记备案并不是最终实质对外发生法律效力的行为。办理合同登记备案后，购房人仍需及时办理商品房权属过户登记手续，才能依法取得所购商品房的物权，即真正会对购房人实体权益产生影响的是签订《商品房买卖合同》行为本身以及合同签订后的权属过户登记等行为，而非合同备案行为。因此，合同登记备案行为属于过程性行为，而非直接对行政相对人权益产生实质影响的终局性行政行为，不宜纳入行政诉讼的受案范围，否则有悖于该行为的法律属性，也不利于登记备案行政管理行为的稳定性。

综上所述，《商品房买卖合同》登记备案及注销登记仅是针对房地产开发商的行政管理行为，该行为本身并不影响合同的效力，不会对备案涉及的商品房产生物权法意义上的公示公信效力；同理，注销备案登记亦不会对购房人的实体权利产生实际影响。因此，购房人与注销《商品房买卖合同》登记备案行为之间没有行政法意义上的利害关系，不具备对注销备案登记行为提起行政诉讼的原告主体资格。

购房人与房地产开发主管部门注销《商品房买卖合同》登记备案行为之间没有行政法意义上的利害关系，不具备对注销备案登记行为提起行政诉讼的原告主体资格。