嘉合说法丨“复绿”在行政处罚执法过程中如何把握范围、界限、程度？

（一）“复绿”的定义

从更完整表述的角度来说，“复绿”是“补植复绿”，顾名思义，本意为补种植被修复绿色生态环境。系行为人在未取得相关合法手续的情况下，对景区等特殊功能区生态环境进行破坏后，行为人对受损地块采取播种、植苗等补救的方式，使受损地块得到及时、有效地恢复。

（二）“复绿”的性质之争

关于“复绿”的性质，实务界现存在主要两种观点。

第一种观点认为，“复绿”属于行政命令。行政命令是行政机关基于行政管理的目的，对行政相对人提出作为或者不作为要求的行政行为。持此种观点的认为行政机关责令行为人进行“复绿”是责令恢复原状的具体方式，具体的依据如《公路安全保护条例》第六十一条。《公路安全保护条例》第六十一条规定中的“由公路管理机构责令补种”，有观点认为这属于责令改正，一般认为责令改正属于行政命令。所谓责令改正，就是指行政机关针对行为人的违法行为的纠正与恢复，本质目的上是为了“抹平”行为人的违法行为，而不是惩罚行为的违法行为。由此，“由公路管理机构责令补种”的规定从文义来看，其实并没有对行为人补种的数量进行要求，也就是说，这意味着行为人“抹平”了自己的违法行为即可，比如行为人违法破坏了30棵树木，那么行为人补种了30棵树木，不认为具有惩罚性。

第二种观点认为，“复绿”属于行政处罚。行政处罚是行政机关基于行政相对人的违法事实，对行政相对人给予处罚的行政行为，与其他行政行为的根本区别在于其具有处罚性。具体依据如《中华人民共和国森林法（2019修订）》第七十四条第一款、第七十四条第二款，而《中华人民共和国森林法（2019修订）》第七十四条第一款、第七十四条第二款规定中的“限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。”从文义来看，行为人所要补种的株数显然超过了行为人毁坏的株数，这样的行政行为具有惩罚性质，因此，此规定为行政处罚。

（三）本文观点

基于上述两种观点，本文认为，“复绿”究竟属于行政命令还是属于行政处罚，其实需要结合行政机关对行为人作出的行政行为本身来看，不能单独、片面、脱离个案地来对“复绿”的性质进行确认。若行政机关提出让行为人“复绿”的目的是为了纠正和恢复行为人的违法行为，如“复绿”的植株数量与行为人毁坏的植株数量一致，那么此时的“复绿”为行政命令。若行政机关提出让行为人“复绿”的目的是为了惩罚行为人的违法行为，如“复绿”的植株数量超过了行为人毁坏的植株数量，那么超过的植株数量可以认为是具有惩罚性的，此时的“复绿”为行政处罚。

《中华人民共和国森林法（2019修订）》

第七十四条第一款 违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

第七十四条第二款 违反本法规定，在幼林地砍柴、毁苗、放牧造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

《公路安全保护条例》

第六十一条 违反本条例的规定，未经批准更新采伐护路林的，由公路管理机构责令补种，没收违法所得，并处采伐林木价值3倍以上5倍以下的罚款。

假设行为人在风景区内破坏树木80株，若行政机关拟对行为人作出以下的行政处罚：1.责令行为人在行政处罚通知书送达之日起一个月内对地形地貌破坏点进行修复复绿树木160株；2.并处以一千元人民币罚款。基于此背景，思考以下问题：

（一）一个月后，行为人种植的树木成活率为67%，是否能够认定为当事人已经按照行政处罚的要求履行了复绿义务？

（二）如果本案中，行为人在这一个月中并未实际履行复绿义务，但由于自然原因，案涉地点的草丛、植物已经长出，是否能够认定为当事人已经按照行政处罚的要求履行了复绿义务？

补植复绿机制适用于毁林开垦、盗伐、滥伐、森林火灾及非法占用林地等涉林违法犯罪的公益诉讼、行政处罚、刑事处罚案件。在司法实践中，积极补植复绿的，行政机关可以在行政处罚时酌情从轻处罚；检察院在提起公诉时可建议法院酌情从轻处罚；法院在审理案件时可作为被告人认罪悔罪表现的酌定情节。对于法院判决确定有附带民事判决的，司法局在进行社区矫正时应将其作为社区矫正人员认罪服法情节之一予以考察。补植复绿机制恰恰是恢复性司法理念在实践中得到运用的实证，2016年5月26日，最高人民法院公布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，明确提出“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，统筹适用刑事、民事、行政责任，最大限度修复生态环境”。在办理环境资源行政案件应坚持违法处罚与监督回访并重，因此，对行为人的行为进行违法处罚在生态环境领域不是唯一目的。

在本案中，行政机关作出“责令行为人在行政处罚通知书送达之日起一个月内对地形地貌破坏点进行修复复绿树木160株”的行政处罚的确具有惩罚性质，但其根本目的在于通过行政处罚使行为人认识生态环境保护的重要性，修复被损害的地形地貌以达到维持生态环境的目的。一个月后，尽管行为人种植的树木成活率为67%，但从行为论来看，行为人在按行政处罚的要求种植了160株树木时就已经实际完成了复绿义务，而成活率为67%已超过三分之二，这是种植的结果，但不能因为此结果而对行为人完成复绿义务当时的行为作出否定性评价，因此可以认为当事人的行为已经达到了大部分的程度。而“由于自然原因，案涉地点的草丛、植物已经长出”恰恰也证明了案涉地点的生态环境未因为行为人的行为遭受不可逆转的损害，仍然存在自我修复的能力，因此，也应当认定为行为人已经履行了复绿的义务。

      综上所述，对行为人的行为进行违法处罚在生态环境领域不是唯一目的，在司法实践中，行政处罚的确具有惩罚性质，但其根本目的在于通过行政处罚使行为人认识生态环境保护的重要性，修复被损害的地形地貌以达到维持生态环境的目的，故在结合司法理念综合分析后，本文倾向性认为上述两种情况可以视为行为人已经按照行政处罚的要求履行了复绿义务。